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제목 독일과 미국의 혁신기술 진흥전략
작성자 플라스틱코리아
글정보
Date : 2018/10/04 11:55

KDB산업은행 미래전략연구소 오세진

독일과 미국은 신흥국들의 성장으로 인해 자국 산업이 위태해질 수 있다는 위기의식을 갖고 경쟁 우위를 유지하기 위해 국가 차원의 혁신 전략을 추진하고 있다.
우선, 독일은 2006년 각 부처 및 주정부간에 분산돼 있는 혁신 기능을 체계화하는 작업을 시행하는 한편, 기술발전 마스터플랜인 ‘하이테크전략'을 수립했다. 2014년에는 과거 추진했던 ‘하이테크 전략’의 종합판인 ‘신하이테크 전략’을 발표해 기술 발전 전략의 방향성을 완성했다.
그리고 미국은 2009년 오바마 정부 취임 후 그동안의 주택 및 금융시장 확대 등에 의존한 성장구조를 탈피하고경제 전체에 혁신 동력을 내재화시켜 지속가능한 양질의 일자리 창출을 위해 ‘미국혁신전략’을 추진했다. 2015년에는 기존 혁신 전략에다 새로운 목표를 추가하고 목표별로 구체적인 실행 과제들을 발굴해 추진하고 있다.
2017년 출발한 트럼프 정부는 제조업의 리쇼어링을 위한 노력, 세계적으로 강한 미국기업 육성, 적극적인 미국 기업들의 지적재산권 보호, 대외 수출 확대 등에 대한 노력을 과거보다 더욱 강한 기조로 추진하고 있다.
두 나라의 혁신전략은 기존 혁신전략의 틀을 유지하면서 장기간 수정?보완하는 쪽으로 진행해오고 있다. 따라서 정부, 기업, 학계, 시민 등 참여 주체들의 목표에 대한 이해도가 높아지고, 기존 전략을 수정?보완함으로써 세밀하고 구체적인 전략을 세울 수 있었다. 그리고 두 국가 모두 기업을 위한 혁신환경을 구축하는 데 초점을 맞추고 있다.
독일의 경우 기초과학 연구에 대한집중 지원과 해당 기초연구가 산업 전반에 확산될 수 있도록 산··연간 협력을 장려하는 시스템을 구축하고 꾸준히 확대해오고 있으며, 미국은 중소기업들과 창업기업들에게는 기업에 실질적인 도움이 될 수 있는 컨설팅을 강화하고, 기업에 대한 지적재산권 보호와 시장의 혁신을 막는 제도적인 장애물들을 철폐해 경쟁이 활발하게 이뤄질 수 있도록 힘을 쓰고 있다.

위 두 국가의 사례는 우리에게 혁신전략 추진은 한 정권을 넘어 장기간에 추진돼야 하며, 혁신은 정부, 기업, 학계, 시민 등 경제 주체들의 사회적 협력과 공감을 기반으로 진행돼야 한다는 것, 그리고 혁신적인 환경이 조성될 수 있도록 법, 제도, 교육 등을 개선하는 노력이 더욱 필요하다는 것을 시사해 주고 있다.

 머리말

중국은 제조업 성장을 기반으로 2015년 이후 ‘제조 2025’ 전략을 추진함으로써 차세대 정보기술, 로봇, 항공우주, 신소재, 바이오 등 10대 첨단산업을 세계 최고수준으로 끌어올리려 하고 있다. 베트남은 저렴한 인건비를 바탕으로 중국으로부터 세계의 공장 자리를 이어받아 제조역량을 강화하고 있으며, 인도는 2015년 ‘기술비전 2035’을 수립하고 선진국 진입을 목표로 생명과학, 바이오, 전자, 통신 등 첨단산업에 대한 육성정책을 추진하고 있다.
신흥국의 첨단산업분야에 대한 역량 강화는 상대적으로 기술적 우위를 점하고 있는 선진국의 위기의식을 자극하고 있다. 독일은 신흥국의 부상으로 자국 산업이 위태로워질 수 있다는 위기 의식을 갖고 있으며, 현재 봉착해 있는 심각한 노령화와 고임금 구조문제를 극복함과 동시에 후발국에 대한 경쟁 우위를 유지하기 위해 ‘하이테크전략'을 추진중에 있다.
미국은 오바마 정부 이후 혁신역량을 강화할 수 있는 ‘미국혁신전략’을 추진해오고 있으며, 최근 트럼프 정부에 들어서는 중국의 ‘제조 2025’ 추진 전략이 미국에 위협이 될 수 있다는 입장을 갖고 중국기업의 미국 수출 제한 및 미국 기업과의 협력 제한 등 중국을 노골적으로 견제하고 있다.
우리나라는 미국, 독일보다 신흥국과 기술격차의 폭이 좁은 상황이기 때문에 신흥국들의 성장으로 인한 기업간 경쟁이 더 높을 수밖에 없는 상황이다. 더구나 갈수록 심각해지고 있는 인구고령화 문제, 고임금 구조문제 등은 우리나라의 잠재성장률을 낮추는 요인으로 작용하고 있다. 오히려 선진국보다 우리나라가 그 어느 때보다 정부와 산?학?연간의 협력에 기반한 혁신기술진흥전략을 추진할 필요성이 더욱 절실한 상황에 처해있다고 할 수 있다.
본고는 지난 10년간 미국과 독일의 혁신기술 진흥전략의 추진과정을 살펴봄으로써 두 국가가 처해있던 문제점과 혁신전략을 추진하기 위한 노력 등을 비교 분석해 우리나라의 혁신기술진흥전략을 위한 시사점을 도출하고자 한다.

 독일의 혁신기술 진흥 전략

추진배경
독일의 경우 전체인구 중에 65세 이상이 차지하는 비중은 2015년에 21.1%로 일본(26.0%)과 더불어 OECD 국가 중 높은 수준1)이며, 15~65세의 생산가능 인구는 2005년 수준에서 정체를 보이고 있다. 제조업 종사자의 임금수준도 2016년에 미국(39.0달러), 프랑스(37.7달러)보다 높은 시간당 43.2달러로 세계 최고수준을 보이고 있다. 이에 독일 정부는 경제가 직면한 고령화와 인구감소, 고임금 구조를 해결하기 위해서는 임금 인하를 통한 단가 경쟁력을 확보하기보다 세계를 선도할 수 있는 고부가가치 산업을 육성하는 것이 바람직한 방향이라는 판단하에 독일이 비교우위를갖고 있는 제조업2)에 초점을 맞춰 혁신기술 진흥전략을 추진하고 있다.

추진 경과 및 주요 내용
독일은 2000년대 중반까지 부처별, 주정부별로 산하기관을 통해 자체적인 혁신역량 강화방안을 추진했으나, 대학과 연구협회 및 협회 산하 수백여개 연구소로 이루어진 분산된 혁신역량 강화체계로 인해 자문기구인 국가과학위원회(Wissenschaftsrat, WR 2000)3) 등으로부터 전략적 연구 부족, 연구간 네트워킹 부족 등의 문제를 제기 받았다.

이에 따라 독일 정부는 네트워킹 강화를 통한 연구 연계를 더욱 활발히하고, 중점연구 프로그램 선정을 통해 혁신분야에 대한 연구개발을 더욱 강화하는 등의 조치를 시행했다. 이와함께 독일 정부는 2006년 국가의 혁신역량 강화를 더욱 신속한 추진을 위해 연구개발분야뿐만 아니라 각 부처 및 주정부간에 분산돼 있는 혁신기능을 체계화하는 혁신기술발전 마스터플랜인‘ 하이테크전략’을 수립했다.
‘하이테크전략’은 혁신을 강화하기 위한 정부의 역할과 개별 혁신분야에 대한 전략을 제시하고 있다. 정부는 과학기술분야에서 연구된 혁신적인 기술들이 기업에게 빠르게 이전되어 사업화될 수 있도록 하며, 창업지원 및 연구개발지원을 통해 이노베이션이 활성화되는 환경을 조성하고, 신기술에 대한 빠른 보급, 독일의 국제적 위상강화, 신기술 분야에 필요한 인적자원을 육성에 집중해야 한다는 것이다. 이와 함께 안전과 건강, 통신과 교통, 기술융합 등 세 가지 혁신분야를 선정하고, 분야별 정부의 역할을 제시했다.

2010년 독일 정부는 기존에 추진해온 ‘하이테크전략’을 보완한 ‘하이테크 2020’을 발표했다. 기존‘ 하이테크전략'은 혁신을 위한 정부의 역할과 부처별 역할을 발표하며 전체적인 방향성을 수립하는 데 집중했던 것에 반해 ‘하이테크2020’은 향후 미래에 주목받을 것이라고 예상되는 핵심기술 분야를 재설정하고, 이전과 달리 친환경바이오 연료 개발, 2030년까지 전기차 600만대 보급, 온라인 신분증 개발 등 해당 분야에 대한 더욱구체적인 주요 시책들을 제시했다.



2014년에 발표한 ‘신하이테크 전략’에서는 과거 추진했던 ‘하이테크 전략’의 종합판으로 ‘신하이테크 전략’성공을 위한 5가지 핵심요인을 규정하고, 요인별 추구해야 할 과제를 선정하는 등 국가혁신전략의 방향성을 완성했다.


또한, 독일 정부는 ‘신하이테크 전략’을 추진하면서 기업과 학계, 기계공업협회 등을 중심으로 민간차원에서 진행되고 있던 ‘인더스트리 4.0’4)을 국가차원의 혁신전략으로 추진할 필요성을 인지하고‘ 신하이테크 전략’의 하위 항목으로 편입했다. 이에 더해 2015년 정부는 ‘인더스트리 4.0’의 산업확장성을 더욱 높이기 위해 추진 주체를 기존의 몇몇 핵심기업이 주축이 되는 산업협회에서 교육연구부와 경제기술부로 변경하고, 참여주체를 중소기업, 노조, 연구기관 등으로 확대하는 ‘플랫폼인더스트리 4.0’을 추진했다.

지원 체계
독일은 혁신기술 진흥전략을 추진하면서 연구개발 지원, 전문인력 양성, 창업생태계 조성을 위한 벤처캐피탈에 대한 자금지원, 정부의 혁신제품 구매 확대, 창업기업에 대한 컨설팅 지원 등의 세부시책을 추진하고 있다. 독일의 경우 시장원리가 강하게 요구되는 부분에 대한 정책금융을 국가보조로 간주해 금지하고 있는 EU단일시장룰(European Single Market Rules)을 따르고 있기 때문에 기업들에 대한 직접적인 정책자금 지원은 최대한 지양하는 상황이다. 대신 시장원리가 상대적으로 낮게 적용될 뿐만 아니라 혁신역량의 가장 기초적인 부분에 해당되는 연구개발(R&D)분야에 대한 지원을 적극적으로 확대하고 있다.


독일의 ‘하이테크전략’을 담당하는 주무부처는 연방교육연구부(BMBF)이며, 연구개발 지원에서는 국가과학위원회(Wissenschaftsrat, WR)를 필두로 한 자문위원회가 국가 전체의 연구개발 방향 및 조직구조, 예산에 대한 자문을 수행한다. 연방정부와 주 정부는 자문위원회에 혁신기술 진흥 등에 자문을 의뢰한 뒤 자문 결과를 바탕으로 공동학문컨퍼런스(GWK)5)를 통해 연방과 주정부간 역할과 입장에 대해 조정을 거친 후 연구협회 및 출연연구기관에 연구개발(R&D)자금의 관리 및 집행을 위임한다.
연방정부의 경우 연방교육연구부(BMBF)는 기초과학분야를 중점 지원하고, 연방경제기술부(BMWi)는 경제발전과 기술발전을 위한 연구개발과 상업화를 지원한다. 2016년 총 158억 유로의 연방정부 연구개발자금 중 약 59%를 교육연구부 산하 연구협회와 연구기관이 관리했고, 약 21%를 경제에너지부(BMWi) 산하 연구기관이 관리했다.
독일의 연구개발 지원시스템이 독특한 점은 행정기관이 직접 나서기보다 연구기관이 일선에 서서 직접 정부 예산을 이용해 기업과 연계한 연구개발 주제를 선정하고, 자금을 지원하며, 사후평가도 진행한다는 데 있다. 프라운호퍼연구협회는 위탁연구를 통해 산업뿐 아니라 사회 전반에서 필요로 하는 기술을 개발하고 있으며, 산하에 72개 연구소가 있고, 약 2만 5천명이 근무하고 있다. 막스플랑크연구협회는 기초과학 연구를 중점적으로 수행하고 있는데, 산하에 80여개의 연구기관이 있고 박사급연구원 포함 약 3만명이 근무하고 있다. 위와 같은 연구기관들은 독일 전역 및 전 세계에 분산되어 있으며, 막대한 네트워크를 바탕으로 연구개발사업을 지원하고 있다.
연구개발 주제의 선정은 bottomup 방식이 주로 사용된다. 연구기관은 기업들의 제안에 대해 타당성 검토를한 뒤 프로젝트를 선정하며 필요한 자금 중 최대 75%까지 장기저리 융자와 무담보 후순위 대출방식으로 지원한다. 또한, 연구기관이 가지고 있는 네트워크를 바탕으로 다른 연구기관 또는 타 기업과 연계한 공동연구도 가능하며, 정부에서도 이러한 공동연구를 적극 장려하고 있다.

 미국의 혁신기술 진흥 전략

추진 배경
미국은 혁신기술 및 연구개발 역량에 있어 정부의 개입이 시장의 공정성과 자율성, 혁신성을 저해할 수 있기 때문에 기업에 대한 자금보조, 연구개발 지원 등을 최소화해왔다. 그러나 2008년 글로벌 금융위기 이후 중국의 부상과 새로운 성장 모멘텀에 대한고민이 확대되면서 오바마 정부에서는 그동안 주택 및 금융시장 확대 등에 의존한 성장구조를 탈피하고 지속가능하며 양질의 일자리를 창출할 수 있도록 경제 전체에 혁신동력을 내재화할 수 있는 정책방향을 고민하기 시작했다.


미국 기업들은 최근까지도 비용절감을 위해 연구개발이라는 핵심기능만 남겨놓고 제조는 제3국으로 이전하는 전략을 추진해왔다. 기업들은 제조 기술의 외주화를 통해서 수익을 극대화할 수 있었지만, 제조업의 해외 이전으로 고용자 수가 1990년 이래 지속적으로 감소하는 등 미국 내 생산기반이 점차 쇠퇴하고 제조와 연구개발의 연계수준이 점차 낮아지게 됐다. 반면 한국, 일본, 독일 등은 제조기술과 연구개발의 연계를 높임으로써 신제품 개발주기를 단축하고 국제경쟁력을 높여왔다. 미국도 오바마 정부 이후 제조업 육성에 대한 인식이 확대됨에 따라 국내 생산업체들에게 세율 인하, 설비투자 자금지원, 환경규제 완화 등을 통해 제조업의 리쇼어링을 적극 추진하는 등 그동안 간과했던 제조역량 강화에 힘쓰고 있다. 이와 함께 ‘미국 혁신전략’ 수립을 통해 혁신산업의 기초가 되는 기초과학분야에 자금지원을 확대하고, 고숙련 노동자를 육성하는 등 다양한 정책들을 시행하고 있다.
추진 배경과 및 주요 내용 미국의 혁신전략은 2009년 오바마정부 취임 후 발표한 ‘미국혁신전략(AStrategy for American Innovation:Driving Towards SustainableGrowth and Quality Jobs)으로부터 시작됐다. ‘미국혁신전략’에서는 정부의 역할에 대해 ① 정부만이 구축할 수 있는 핵심요소에 투자하고, ② 개인과 기업이 성장할 수 있는 개방된 경쟁적 환경을 구축하며, ③ 국가적으로 중요한 부문의 혁신을 촉발할 수 있는 촉매를 제공하는 것으로 규정하고 있다.6)
위와 같은 정부의 역할에 대한 규정은 시장에 개입하되, 직접적 보호나 육성보다는 시장경쟁 원칙을 강조하며, 규제 완화와 철폐, 불합리한 관행 개선, 인허가 절차 간소화, 경영능력 향상 등 혁신을 촉진할 수 있는 보조자의 역할을 강화하는 데 초점이 맞춰져 있다고 할 수 있다.
그리고 각각의 목표를 달성하기 위해서 주요 시책들을 발표했는데, 연구 기관들에 대한 예산확대, 연구실험 관련 세액 공제, 지적재산권 보호 강화, 중소기업에 대한 교육 및 멘토링 제공, 신재생 에너지 활성화를 위한 세금감면 등의 조치가 포함돼 있다.


2011년 미 정부는 기존에 다루지 못했던 미흡한 부분을 보완해 2차 ‘미국혁신전략’(A Strategy for AmericanInnovation: Securing Our EconomicGrowth and Prosperity)을 발표했다. 2차 ‘미국혁신전략’은 기존에 발표한 ‘미국혁신전략’의 세 가지 목표는 그대로 유지하면서 ① 초고속 무선통신망 확대, ② 특허청의 특허처리기간 단축, ③ 교육선진연구과제원(Advanced Research ProjectsAgent-Education) 설립을 통한 교사 양성, ④ 청정에너지 보급확대를 위한 에너지첨단연구기획국의 기금 확대, ⑤ 신생기업에 대한 투자확대 등 5가지 새로운 세부 시책을 추가했다.
2015년에는 과거와 달리 혁신전략에 대한 별도의 부제 없이 ‘미국혁신전략’(A Strategy for American Innovation)을 발표했다. 2015년 ‘미국혁신전략’은 혁신전략의 최종판이라고 할 수 있으며, 기존 혁신전략의 목표를 유지하면서 ‘양질의 고용 창출 및 지속가능한 경제성장구조 구축’, ‘혁신국가 구축’, ‘국민을 위한 혁신적 정부 실현’ 목표를 추가하고, 이와 함께 부문별로 구체적인 실행과제들을 발굴하는 데 초점을 맞추고 있다.
2017년 출발한 트럼프 정부는 혁신 정책과 관련해 명확한 공약을 제시한바는 없으며, R&D예산 확대나 우주개발 같은 미래지향적인 연구보다는 사회가 당면한 현안과제 해결을 우선시하는 입장이라고 할 수 있다. 그렇다고 기존에 수립됐던 정책들이 폐지된 것은 아니며, 기본적인 기조는 유지하되, 역점을 두고 추진하는 부분이 다소 변경되었다고 볼 수 있다. 트럼프 정부에서는 제조업의 리쇼어링을 위한 노력, 세계적으로 강한 미국기업의 육성, 해외 국가들로부터 미국 기업들에 대한 지적재산권 보호, 대외 수출확대 등에 대한 노력을 과거보다 더욱 강한 기조로 추진하고 있다.

지원 체계
미국은 독일과 달리 전통적으로 시장에 대한 과도한 개입이 오히려 민간의 혁신 동력을 저해시킨다는 생각을 하고 있다. 이에 기업에 대한 직접적 자금 지원은 자금 조달이 어려운 중소기업 및 창업기업 등 꼭 필요한 기업에 대해 주로 보증7)과 투자 등을 통한 지원을 위주로 하고 있으며, 이외에는 민간의 혁신 동력을 확대시킬 수 있는 제도적 환경 구축, 혁신제품에 대한 공공조달 확대, 인력양성, 기업발전 컨설팅 등을 통해 기업들의 혁신역량을 확대하는 쪽에 정부지원의 초점을 맞추고 있다.


특히 중소기업청(SBA)의 경우 68개의 지역사무소와 1000개 이상의 비영리 단체에서 근무하는 14000명의 카운셀러들을 통해 매년 150만개 이상의 기업에 기업발전 컨설팅 서비스를 제공하고 있으며, 이외에 각 부처 및 산하기관들은 중앙정부가 추진하고 있는 ‘미국혁신전략’의 방향성에 맞춰 각각 특성에 맞는 이니셔티브8)를 구성하고, 정부에 예산을 요청한 뒤 집행하는 방식을 활용하고 있다. 예를 들어, 에너지부(Department of Energy)는 클린에너지 기술의 상업화를 지원하는 NICE(National IncubatorInitiative for Clean Energy) 프로그램을 시행하고 있으며, 상무부의 경제개발국(EDA)은 혁신을 추구하고 고용을 창출하는 엑셀러레이터 기업을 양성하는 JACI(Jobs and InnovationAccelerator Challenge Initiative)를 시행하고 있다.

맺음말
독일은 정부, 학계, 연구기관, 기업의 긴밀한 연계하에 연구기관이 주체가 되어 2006년 이래로 장기적인 혁신 기술 진흥전략을 추진하고 있으며, 미국은 자유방임적 입장에서 2009년 적극적 개입방향으로 선회해 행정부 주도로 혁신 진흥전략을 적극적으로 추진하고 있다.
두 나라의 혁신전략의 특징을 살펴보면 첫째, 최초 전략을 수립한 후에 기존의 큰 틀은 유지하면서 7년 이상 장기간 수정 보완하는 쪽으로 진행해옴에 따라 정부, 기업, 학계, 시민 등 혁신주체들의 목표에 대한 이해도를 높일 수 있었을 뿐만 아니라 점차 세밀하고 구체적인 전략을 세울 수 있었다는 것이다. 두 나라의 혁신전략 수립 내용을 살펴보더라도 처음에 수립한 전략이 선언적이고 전체적인 방향설정의 특징을 가졌다면, 2차 3차로 갈수록 달성해야 할 목표가 더욱 세밀해지고 추진사업이 훨씬 구체화되고 다양화되는 것을 볼 수 있다.
두 번째 특징은 두 국가 모두 국가혁신환경 구축에 집중한다는 것이다. 독일은 기초과학 연구에 대한 집중 지원과 해당 기초연구가 산업 전반에 확산될 수 있도록 산?학?연간 협력을 장려하는 시스템을 구축하고 꾸준히 확대해오고 있으며, 미국은 중소기업들과 창업기업들에게는 기업에게 실질적인 도움이 될 수 있는 컨설팅을 강화하고, 기업에 대한 지식재산 보호와 시장의 혁신을 막는 제도적인 장애물들을 철폐해 경쟁이 활발하게 이뤄질 수 있도록 힘을 쓰고 있다.
위 두 국가의 사례는 혁신전략의 성공을 위해 장기간의 전략 추진과 피드백을 통한 수정이 필요하며, 혁신은 정부, 기업, 학계, 시민 등 경제 주체들의 사회적 협력과 공감을 기반으로 진행돼야 한다는 것, 혁신적인 환경이 조성될 수 있도록 법, 제도, 교육 등을 개선하는 노력이 더욱 필요하다는 것을 시사해 주고 있다.

 

본 리포트는 KDB산업은행에서 발간하는 주간 KDB리포트 9월 17일 원고를 전재했음.

 

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